Menu
Publicaties
Door Dick van Ginkel

Toezichthouders (M/V) met visie op wonen

Door Dick van Ginkel
Publicatie Goed bestuur en Governance

Het is vrij lastig, zo niet onmogelijk, om medio 2012 een uitspraak te doen over het toezicht op en binnen woningcorporaties in 2020. Het is onzeker waar we heen gaan, en onduidelijk waar we staan. En iedereen met een beetje verstand van navigeren weet dat het dan onmogelijk is om een koers te bepalen. Ik ga mij dan ook niet wagen aan voorspellingen voor 2020 of een ‘grand-design’ neerzetten over een wenselijk toezichtarrangement. De maatschappelijke realiteit is dat het publiek vaststelt dat er een groot verschil is tussen verwachtingen en de daadwerkelijke prestaties: dat is een maatschappelijke realiteit die corporaties maar te accepteren hebben. En die realiteit lossen we niet op met de bekende spelregels voor ‘good governance’. Structuren, codes, verantwoordingsinstrumenten zijn goed, we moeten niet aarzelen om daaraan steeds verder te sleutelen waar dat kan. Maar vooraf is de vraag wat het perspectief van die governance is, waartoe goed bestuur eigenlijk dient, en hoe dat kan bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke kritiek. Daarbij zijn interne toezichthouders (vanaf hier RvT te noemen) zelf aan zet, en dat vereist meer zichtbaarheid, meer eigen visie op wonen en bouwen en op competenties die verder gaan dan de bekende ‘do’s en dont’s’. Dat zijn de steentjes die ik graag in de vijver van het debat over governance in 2020 wil gooien.

“Waar niets is, verliest de keizer zijn recht”

De kritiek op corporaties is groot, en overigens niet alleen op corporaties. Want aan het rijtje van incidenten in de sector volkshuisvesting kan gemakkelijk een even lang rijtje worden toegevoegd vanuit de zorgsector en het onderwijs. Het is dan ook geen wonder dat het publiek het helemaal gehad heeft met dit soort instellingen, en waar het publiek de weg kwijt raakt, heeft de politiek vrij spel.

{quote1} Het is spijtig dat we, en ik reken mijzelf daar ook toe, vaak alleen achteraf in staat zijn om onze fouten te zien. Neem het rapport van de WRR uit 2004 “Bewijzen van goede dienstverlening”. Hierin wordt gezocht naar verklaringen waarom het toch zo is– want dat werd ook toen al gevonden - dat in de sectoren waaraan wij als mensen zo’n groot belang hechten (zorg, onderwijs, huisvesting), het vaak toch zo slecht gaat en er weinig verbetering zichtbaar is. Verbeteringen die, simpel gezegd, leiden tot een goed huis, goede zorg, handen aan het bed, kinderen die een goede opleiding krijgen, hulp bij het vinden van werk als dat nodig is.

De WRR was daarbij op zoek naar manieren om de positie en mogelijkheden van professionals en hun organisaties te versterken. Dit in de wetenschap dat door het ingevoerde centrale besturingsprincipe van “boedelscheiding” (scheiding van beleid en uitvoering, doelen en middelen, kaderstelling en mandatering zonder dat deze waar nodig op elkaar betrokken wordt) inmiddels (toen dus ook al) negatieve gevolgen zichtbaar waren geworden. Denk aan dictatuur van de middelmaat, de illusie van de soevereine consument, overmatige aandacht voor beheren en beheersen, incidenten rond bestuursambities en stapeling van toezicht en verantwoording.

Destijds was een van de belangrijkste uitgangspunten van de WRR dat het primaat voor goede dienstverlening bij de maatschappelijke instellingen ligt: “Zij onderhouden immers een directe relatie met hun cliënten (leerlingen, huurders, patiënten, werkzoekenden). In die relatie worden bewijzen van goede dienstverlening geleverd.” Dat primaat had volgens de WRR kans binnen het kader van enkele richtinggevende principes waarvan ik noem “het organiseren van actieve en betrokken tegenspelers”, en het organiseren van het normatieve debat over wat goed onderwijs, goede zorg, goed wonen is; een rol die de WRR met name zag weggelegd voor brancheorganisaties. Het is bijzonder spijtig te moeten constateren dat we niets met de aanbevelingen hebben gedaan.

In het tijdsgewricht van 2004 was het blijkbaar nog mogelijk om het primaat van de professionals en de instellingen voorop te zetten. Acht jaar later is de algemene opinie dat die het totaal verbruid hebben en ‘het nu maar eens afgelopen moet zijn’. Een treurige conclusie, want de roep om goed wonen, goede zorg, handen aan het bed, kinderen die goede opleiding krijgen, hulp bij het vinden van werk, is bepaald niet verminderd. De oplossing van die vraagstukken lijkt het kind van de rekening te zijn geworden: Waar niets is, verliest de keizer zijn recht.

De zwerftocht van corporaties
Om een nieuw perspectief te vinden is het goed om de geschiedenis te begrijpen. Hoe hebben de corporaties het in de afgelopen decennia voor elkaar gekregen om zo de risee van de maatschappij te worden?

En zoals een zeiler afwisselend achterom kijkt om te zien waar hij vandaan komt, en vooruit blikt naar het punt waar hij naar toe wil gaan, is het voor ons ook van belang om een gezamenlijk beeld te hebben over onze geschiedenis. Wat hebben we gedaan waardoor we zijn aangekomen waar we nu zijn, en wat valt daarvan te leren?

{quote2} In zijn boek “Toezicht en de maatschappelijke onderneming” schetst Willem van Leeuwen de ontwikkeling van de corporaties in het spanningsveld van de driehoek Burger/Gemeenschap, Overheid/Publiek en Markt/Privaat. In de startfase (particulier initiatief 1850 – 1960) waren de corporaties geheel verankerd in het domein burger/gemeenschap. En in de periode 1960 – 1990 onder invloed van het overheersende ‘verzorgingsstaat-denken’ eigenlijk verworden tot een verlengstuk van de overheid. Met de verzelfstandiging (terugtredende overheid) en de brutering hebben corporaties de weg gezocht in de richting van de markt en het private domein. Als antwoord op de toenemende kritiek vanuit maatschappij en politiek op de prestaties van de corporaties en de incidenten is allereerst sterk ingezet op zelfregulering. En in de zoektocht van corporaties om (weer) in balans te komen met civil society en politieke druk, bevinden ze zich momenteel in het hart van de driehoek. De vraag is nu aan de orde welke koers vanaf het huidige transitiemoment gekozen zal worden. Houden we vast aan een koers richting de markt, gaan we ons meer verbinden aan de overheid, of zetten we in op hernieuwde verbinding met de gemeenschap?

Alles van waarde is weerloos
Op dit moment worden de krijtlijnen voor de woningcorporaties qua speelveld en taakstelling getrokken, en op afstand ziet het er vrij chaotisch uit. Iedereen, niet alleen zij die er een beetje toe doen, voelt zich momenteel vrij om te roepen. De lijnen worden alle kanten uit getrokken en genuanceerde analyses en voorstellen worden overschreeuwd door ‘fact-free’ meningen. Iedereen mag een mening hebben en uitspreken, ‘principerijders’ pakken hun kans, onverwachte politieke coalities verklaren zich tot spreekbuis, en her en der worden ondertussen ook straatjes flink schoon geveegd.

Het is ontzettend spijtig om te zien dat in dat geweld alles over één kam wordt geschoren en de vele goede dingen die corporaties deden en doen uit het zicht raken. Maar goed, het is begrijpelijk, want zoals gezegd waar niets is, verliest de keizer zijn recht.

Er zit maar één ding op voor corporaties en dat is de kritiek vanuit de samenleving aan te horen en er van te leren. Niet in de stijl van “als je geschoren wordt moet je stil blijven zitten”; dat leidt tot ‘ja maar gedrag’ en zal de emoties in de maatschappij alleen maar versterken. Aanhoren bedoel ik meer zoals in landen als Zuid-Afrika door middel van een waarheidscommissie getracht is om als natie de grove schending van mensenrechten, begaan onder de apartheid, achter zich te kunnen laten en weer perspectief te creëren. Bij die vorm van aanhoren behoort bereidheid tot luisteren naar anderen, inleven in de achtergronden, en accepteren van kritiek. Ik heb wel bewondering voor de manier waarop sommige betrokkenen in de sector momenteel voorstellen tot verbetering naar voren te brengen. Maar de gejaagdheid waarmee concrete voorstellen worden geponeerd, bewijst dat velen ook het fundamentele karakter van de kritiek nog niet hebben geïnternaliseerd.

De nieuwe krijtlijnen voor woningcorporaties worden zoals gezegd getrokken. Hoe het speelveld er precies uit zal gaan zien durf ik niet te zeggen. De komende maanden zal een en ander duidelijker worden, en de aangekondigde parlementaire enquête zal daar ook nog wel het een en ander aan toevoegen. Mijn advies aan de corporaties is die visies en besluiten ‘in dank te aanvaarden’ en te beschouwen als een mogelijkheid om als sector weer ‘verzoend’ te raken met de maatschappij.

De krijtlijnen bepalen niet de kwaliteit van het spel
De krijtlijnen bepalen echter niet de kwaliteit van het spel. Hoe het speelveld er ook uit zal zien, de vraagstukken op het gebied van wonen en bouwen moeten dan nog steeds worden opgepakt. Ik wil geenszins badinerend doen over het nemen van structurele maatregelen in de positionering van corporaties en het toezichtarrangement. Maar die maatregelen lossen niet het probleem van de woningmarkt op, bieden geen soulaas aan problemen van mensen die voor huisvesting op voorzieningen als corporaties zijn aangewezen, maken buurten niet leefbaar, helpen niet om samenleven in onze wijken en buurten goed en veilig te maken, en zorg te organiseren voor ouderen en mensen die een extra steun in de rug nodig hebben in het leven.

Tenslotte, en wellicht het allereerste dat aangepakt moet worden: het verschil dat de maatschappij ervaart tussen de verwachtingen die zij heeft over de prestaties van corporaties en de feitelijke prestaties (‘Social Problem6) is door die structuur-maatregelen niet kleiner geworden. Dat vergt meer en andere energie, die verankerd moet zijn in de governance van woningcorporaties. Daarin moeten de interne toezichthouders een belangrijke rol spelen, de leiding nemen op een manier die ze tot op heden niet gewend zijn en wordt er een beroep gedaan op nieuwe kwaliteiten.

‘Housing governance’: visie op de samenleving

{quote3} Ik hanteer de term ‘housing governance’ naar aanleiding van wat Hans Strikwerda geschreven heeft over goed bestuur voor het onderwijs. Hij betoogt dat “Om tot een eenvoudig, helder systeem voor educational governance te komen, het noodzakelijk is om het perspectief te bepalen van waaruit wordt gekeken, zich rekenschap te geven van de immens belangrijke rol van onderwijs in de samenleving, het eigen karakter van onderwijs en dat het in het domein van het particulier initiatief thuis hoort, als een van de elementen voor een civil society.” Governance moet, met andere woorden, gezien worden vanuit een visie op de ontwikkeling van de samenleving.

Ik ben van mening dat het nodig is om langs dezelfde lijnen te kijken naar de sector volkshuisvesting en zo invulling te geven aan ‘housing governance’. En daarvoor is ruimte voor iedere woningcorporatie die, hoe we het wenden of keren, nog altijd gezien moeten worden als een maatschappelijke organisatie, hoe de krijtlijnen voor de sector zoals hiervoor besproken ook getrokken gaan worden. Maar nog meer is het ook in het belang van het herstel van de verbinding met de maatschappij en daarmee een cruciale opdracht voor de governance van iedere woningcorporatie.

Een heldere, geëxpliciteerde ‘housing governance’ -die ook wordt nageleefd - is dus een onmisbare schakel om het vertrouwen van de samenleving in de woningcorporaties te herstellen. Concreet betekent dit dat in de governance van de corporatie helder uitgedrukt moet worden vanuit welke visie op de samenleving gewerkt wordt, hoe de corporatie aankijkt tegen de plaats van huisvesting in de maatschappij en de civil society. En dat alles niet in abstracte termen maar geconcretiseerd voor de lokale, regionale situatie, in hanteerbare en begrijpelijke taal, en vanzelfsprekend niet bedacht voor de maatschappij, maar in dialoog met de samenleving. Om met Strikwerda te spreken: “Vooruitgang wordt bepaald door dissensus en constructieve wrijving; consensus is de vijand van ontwikkeling.”
Aangezien in de governance zowel de RvT als bestuurders een verantwoordelijkheid hebben, geeft dat de mogelijkheid om op hun rollen, met name die van de RvT, dieper in te gaan.

Toezichthouders: eigen visie en zichtbaarheid
Ik onderschrijf alle voorstellen die door vele auteurs de laatste periode zijn gedaan om te komen tot verdere professionalisering van het intern toezicht: Minderman, Goodijk, van Leeuwen, Strikwerda. En de voorstellen en toolkits van verschillende (beroeps)verenigingen: Vtw, NVTZ, NKCC, Aedes. En de reeks best practices van alle accountantskantoren. Er kan inmiddels geen RvT-lid meer zijn die niet iets heeft meegekregen van tips voor beter toezicht.
Als er één rode draad in alle suggesties voor professionalisering te vinden is, wordt die gevormd door de noodzaak voor de ‘soft-skills’ en de cultuur rond intern toezicht. En hoewel ik ook alle daarin gegeven suggesties onderschrijf (belang van diversiteit, stevige zelfevaluatie met effect, eigen informatieverwerving, kritische houding naar elkaar en het bestuur, moed, lef, doortastendheid, open cultuur, etc.) zijn er twee aspecten waar ik een stapje verder zou willen gaan: de noodzaak tot het hebben van een eigen visie en de durf om meer zichtbaar en aanspreekbaar te zijn en uit de schaduw te stappen.

De noodzaak van een eigen visie van de RvT.
Ik volg Strikwerda in zijn bewering dat een belangrijke functie van corporate governance is om signalen af te geven aan bestuurders, voordat de markt of de omgeving die signalen afgeeft. Als het bijvoorbeeld gaat om de rollen ten aanzien van het beoordelen van de strategie, moeten de toezichthouders er op alert zijn dat het bestuur zichzelf niet gevangen houdt in wat genoemd wordt de ‘cashflow trap’ (de neiging om beschikbare resources eerder in te zetten in lopende activiteiten dan in nieuwe activiteiten met een beter perspectief). Ook heeft de RvT een verantwoordelijkheid om de per definitie beperkte rationaliteit van het bestuur te verruimen, en het bestuur te corrigeren op hun ‘dominante logica’ en ‘belief conservatisme’ (het door succesvolle ervaringen gevormde model over wat werkt en wat niet, hetgeen op een goed moment verouderd kan zijn, en de neiging om aan –de eigen overtuigingen vast te houden).

{quote4} Als we dit vertalen naar de hiervoor geschetste ‘housing governance’ is het de taak van de RvT om de visies van het bestuur ten aanzien van de maatschappelijke positie, de plaats en rol van huisvesting in de gemeenschap, de analyses over de noodzakelijke en gewenste opgaven, de ideeën ten aanzien van de te voeren strategie etc., te beoordelen. En daarbij het bestuur zo nodig te hoeden voor te lang vasthouden aan oude, improductieve werkwijzen en producten, te lang focussen op oude ervaringen en zichzelf versterkende dominante redeneringen, die vernieuwing en andere manieren van kijken tegenhouden.

Om die belangrijke rol te kunnen vervullen moet de RvT ook een eigen visie hebben. Zonder die eigen ‘housing governance’ kan een raad van toezicht alleen een ‘afvinker’ van checklisten worden en krijgt het bestuur geen weerwoord, maar heeft ze altijd het eerste en laatste woord. Het is nog ongebruikelijk om de noodzaak van een eigen visie voor toezichthouders te bepleiten. Vaak wordt gewezen op de gevaren van ‘bemoeienis met het besturen’, of wordt het afgedaan als een echte bestuursverantwoordelijkheid. Ik pleit voor een ‘housing governance’ waarin toezichthouders en bestuur vanuit eigen visies komen tot de invulling van wat goed is voor de corporatie. En het niet willen zoeken van een dergelijke constructieve wrijving door wie dan ook zou ik een contra-indicatie voor goed bestuur willen noemen.

Meer zichtbaar en aanspreekbaar
Bij de ‘oude’ rollen van de RvT paste de wat onzichtbare positie, slechts beperkt naar buiten tredend op de reguliere ontmoeting met OR, management (heisessies) en huurdersvereniging na. Om te komen tot een goede ‘housing governance’ is het belangrijk dat de RvT ook ‘buiten komt’, de organisatie en medewerkers leert kennen en met de maatschappij in dialoog treedt. Alleen dan kan een eigen visie zich ontwikkelen, want ook de RvT moet waken voor ‘belief conservatism’ en ‘dominante logica’! Vanzelfsprekend moet een RvT zich nooit zo gedragen dat anderen gaan denken dat de RvT feitelijk bestuurt. Maar ik mag toch hopen dat met alle professionalisering van de laatste jaren we dat niet meer hoeven uit te leggen?

{quote5} Meer naar buiten dus om ervaringen op te doen en daar horen wat mij betreft ook de officiële instanties als een CFV of straks De Autoriteit bij. Wat dat betreft kan de sector leren van bijvoorbeeld de gezondheidszorg. In het kader van verant-woordelijkheden voor kwaliteit en veiligheid heeft de IGZ een toezichtskader ontwikkeld waarin de verantwoordelijkheden op dat terrein voor professionals, bestuurders en toezichthouders met elkaar in samenhang worden gezien. En in het verlengde daarvan is ook als heel vanzelfsprekend met die drie lagen uit verschillende organisaties en de Inspectie gesproken over de invoering en uitwerking ervan. Zo’n openheid en samenwerking is wat mij betreft een voorbeeld van het governance perspectief dat we in deze tijden nodig hebben, en waar de corporaties nog van kunnen leren.
Ik weet niet of er in 2020 nog zo’n 400 corporaties zullen zijn, maar daarvan uitgaande en rekening houdend met de vastgestelde zittingstermijnen van acht jaar is mijn stelling: Gezocht: 2000 toezichthouders (M/V) met visie op wonen die zichtbaar ‘housing governance’ vorm kunnen geven!

Dick van Ginkel

Mede prijswinnaar en gepubliceerd in het kader van het 10 jarig jubileum van de Vereniging Toezichthouders Woningcorporaties (Vtw), September 2012

Literatuur, verwijzingen